– 트럼프 워싱턴의 내부 정부
– 트럼프 백악관의 진짜 정책기계 내부
– 트럼프 워싱턴에서 정책을 실제로 설계하는 자들
– 트럼프 워싱턴에서 권력이 실제로 만들어지는 방식
정책을 발표하는 것은 각료들이고, 그것을 방어하는 것은 대변인들이지만, 도널드 트럼프 2기 행정부에서 권력의 실제 설계는 다른 곳에 있다. 접근을 통제하고, 문안을 작성하고, 법적 논리를 구성하고, 관료제를 길들이며, 대통령의 의지를 어떻게 국가행위로 번역할지를 결정하는 더 좁고 단단한 핵심 권력층에 있다.
워싱턴은 언제나 실제보다 더 질서정연한 모습으로 자신을 제시한다.
겉에서 보면 권력의 구조는 충분히 읽기 쉬워 보인다. 대통령이 말한다. 장관들이 설명한다. 대변인들이 해명한다. 부처들이 성명을 낸다. 기관들이 집행한다. 그 연출은 위계, 절차, 제도적 정합성의 연출이다. 그 공식적 그림 속에서 권력은 백악관 집무실에서 내각을 거쳐 국가기계 전체로 깔끔하게 하강하는 것처럼 보인다.
그러나 실제 정부는 좀처럼 그런 방식으로 작동하지 않는다. 그리고 도널드 트럼프의 두 번째 행정부에서는 특히 더 그렇지 않다.
단순히 “대통령이 결정한다”고 말하는 것은 권한의 소재를 설명할 뿐, 권력의 실질은 설명하지 못한다. 그것은 최종 승인권이 어디에 있는지는 보여주지만, 그 결정이 어떻게 실제로 작동 가능한 것이 되는지는 거의 말해주지 않는다. 누가 아이디어를 만들어내는지, 누가 대통령에게의 접근을 걸러내는지, 누가 각종 메모와 행정명령 초안을 쓰는지, 누가 법적 이론을 제공하는지, 누가 예산이라는 지렛대를 다루는지, 누가 인사를 선별하고 배치하는지, 누가 소극적이거나 저항적인 제도들 속으로 정책을 밀어 넣는지, 그리고 누가 그러한 결정이 살아남을 정치적 조건을 유지하는지 말해주지 않는다.
더 본질적인 질문은 바로 그것이다. 그리고 그 질문을 던지는 순간, 트럼프의 워싱턴을 바라보는 눈앞의 지도는 달라지기 시작한다.
그 결과 드러나는 것은, 우선적으로 보아 내각 중심의 정부가 아니다. 더 요란한 목소리를 가진 통상적 공화당 행정부는 더욱 아니다. 그것은 중앙집권화되어 있고, 관료제의 자율성을 불신하며, 신뢰받는 내부 실무자들에게 의존하고, 집권 복귀를 위해 수년간 준비해온 외부 이념 네트워크의 지원을 받는 하나의 정책 생산 시스템으로 이해하는 편이 더 정확하다. 그 중심에는 백악관 안팎의 더 좁은 통치 핵심이 있다. 정책이 가장 자주 설계되고, 좁혀지고, 강경화되며, 행정적 힘으로 전환되는 곳이 바로 그곳이다.
따라서 트럼프 워싱턴의 진짜 이야기는 누가 이 행정부를 가장 크게 대변하느냐에 있지 않다. 누가 반복적으로 그 병목지점들을 장악하느냐에 있다.
공개된 위계 너머
트럼프 2기 행정부를 읽을 때 가장 먼저 범하기 쉬운 오류는, 공개된 위계를 실제 위계로 착각하는 것이다.
장관들은 여전히 중요하다. 부처들도 여전히 막대한 자원, 법적 권한, 실행 역량을 갖고 있다. 공식 조정기구들도 여전히 존재한다. 국가안보회의(NSC), 국내정책회의(DPC), 국가경제위원회(NEC), 그리고 예산관리국(OMB)은 모두 의미 있는 공식적 권한을 갖고 있다. 그러나 실제 무게중심은 외형적 구조가 암시하는 것보다 대통령에게 훨씬 더 가까운 곳에 놓여 있다. 실질적 결정권자들은 언제나 가장 눈에 띄는 인물들이 아니며, 종종 대중의 시선을 가장 오래 붙잡는 사람들도 아니다. 그들은 정치적 욕망이 초안 문구로 바뀌고, 초안 문구가 승인된 행위로 바뀌며, 승인된 행위가 집행 가능한 정책으로 바뀌는 반복적 전환지점에 거듭 앉아 있는 관료들이다.
현대 정부에서 중요한 것은 바로 그 전환지점들이다. 무엇이 대통령에게까지 올라갈지를 누가 결정하는가. 대통령이 보기 전에 문구를 누가 다듬는가. 선호되는 조치가 법적으로 오래 버틸 수 있는 형태로 만들어질 수 있는지를 누가 가르는가. 자금, 규제심사, 관리지침이 그것을 떠받칠지 혹은 질식시킬지를 누가 정하는가. 대통령의 의도가 지연, 재해석, 수동적 저항 속에서 녹아내리지 않도록 부처 내부에 충성스러운 손들이 배치되도록 누가 보장하는가.
많은 행정부에서는 부처들이 이런 질문들에 대해 상당한 자율성을 갖는다. 장관들은 부처 간 조정 과정에서 협상하고, 정부 내부에서 연합을 만들며, 자기 영역 안에서 실질적 재량을 가지고 정책을 형성한다. 그러나 트럼프의 워싱턴에서는 양상이 다르다. 부처들은 종종 설계의 주권적 중심이라기보다, 백악관의 우선순위가 전달되고 집행되며, 필요하다면 강제로 관철되는 무대로 보인다.
따라서 이 행정부는 광범위한 관리정부라기보다 지휘체계로 이해하는 편이 더 정확하다. 가장 중요한 인물들은 권력을 움직이게 만들 수 있는 사람들이다.
접근의 정치학
모든 대통령제는 접근에 의해 움직인다. 트럼프의 경우는 그것이 다른 누구보다 더 노골적일지 모른다.
그 점이 바로 수지 와일스의 중요성을 설명해준다. 비서실장은 언제나 영향력이 있다. 그러나 모든 비서실장이 같은 방식으로, 같은 깊이로 강한 것은 아니다. 개인적 신뢰, 직접 접촉, 비공식 경로가 유난히 큰 의미를 갖는 트럼프의 세계에서, 대통령과의 근접성을 통제하는 사람은 단지 일정만 관리하는 것이 아니다. 그는 정치적 산소를 조절한다. 어떤 목소리가 제때 방 안으로 들어오는지, 어떤 주장들이 대통령이 들을 준비가 된 형태로 전달되는지, 어떤 잠재적 영향력 중심이 울타리 밖에서만 움직이도록 강제되는지를 좌우한다.
따라서 와일스의 권력은 이념적이라기보다 구조적이다. 그는 이 행정부의 주된 이론가도 아니고, 가장 공격적인 정책 논객도 아니다. 그럴 필요도 없다. 그의 권한은 대통령제 자체의 주변부를 지키는 것에서 나온다. 기부자들, 우호적 미디어, 행동주의 네트워크, 외부 정책기업가들, 야심 있는 부처 수장들, 경쟁하는 내부 파벌들로부터 끊임없이 압박을 받는 정치적 우주에서, 문지기 역할은 단순 행정업무가 아니다. 그것은 통치 행위다.
와일스가 주변부를 통제한다면, 제임스 블레어는 그 바깥으로 이어지는 전달벨트를 관리한다. 그의 중요성은 내부의 결정과 외부의 생존 사이, 즉 의회, 주·지방 관계, 연합 유지, 그리고 백악관 정책이 움직여야 하는 더 넓은 정치적 날씨 사이의 통로에 있다. 대통령의 지시는 강하다고 해서 저절로 집행되는 것이 아니다. 그것은 제도를 통과해 운반되어야 하고, 연합 속에서 방어되어야 하며, 종종 적대적이고 분열적이며 불안정한 정치 환경 속에서도 살아남아야 한다.
블레어의 기능이 중요한 이유는 바로 그가 백악관의 의도와 통치의 지속 가능성 사이의 거리를 줄여주기 때문이다. 그는 무엇보다도 교리의 창조자라기보다, 더 깊은 의미에서의 오퍼레이터다. 연결, 번역, 압력 관리의 사람이다. 정책과 정치가 다른 대부분의 행정부보다 훨씬 더 밀접하게 융합되어 있는 정부에서, 그런 역할은 정책 설계 자체의 일부가 된다.
와일스와 블레어는 함께 트럼프 2기 행정부의 핵심 진실 가운데 하나를 보여준다. 권력은 단지 결정하는 능력이 아니다. 결정이 어떻게 이동하는지를 통제하는 능력이다.
가장 단단한 두 설계 중심
이 행정부의 핵심에는, 서로 다른 방식으로 트럼프식 통치의 구조를 누구보다도 더 규정하는 두 인물이 서 있다. 스티븐 밀러와 러스 보우트다.
밀러는 이 행정부에서 가장 강력한 정책 기업가다. 특히 이민, 국토 주권, 그리고 국가의 내부적 강경성이라는 영역에서 그렇다. 그의 영향력은 단순히 직함이나 오래전부터 그 이름에 따라붙은 악명만으로 측정되지 않는다. 그것은 반복성으로 측정된다. 그는 의제, 문구, 집행 목표, 관료제에 대한 압박, 대통령의 본능이 한곳으로 수렴하는 지점에 반복적으로 등장한다. 그는 강한 견해를 가진 조언자에 그치지 않는다. 그는 그러한 견해를 실제로 집행 가능한 형태로 가장 일관되게 부여하는 사람 가운데 하나다.
이민 문제는 그 점을 가장 선명하게 보여준다. 부처 수장이 바뀌어도 전략적 노선은 종종 바뀌지 않는다. 그 연속성은 부처에서 위로 올라오는 것이 아니라, 백악관에서 아래로 내려간다. 그것이야말로 실질적 설계 권력의 징표다. 밀러의 강점은 소수의 정치임명직만이 동등하게 갖는 조합에 있다. 이념적 강도, 트럼프와의 개인적 신뢰, 좁지만 결정적인 정책영역에서 축적된 전문성, 그리고 타협보다 충돌 쪽으로 제도를 몰아갈 준비가 그것이다. 많은 충성파가 접근권을 가진다. 많은 정책 담당자가 실무지식을 갖고 있다. 밀러는 그 둘을 함께 가지면서, 그 주위의 국가기계를 실제로 휘게 만들 만큼의 지속성까지 가진 드문 인물이다.
밀러가 이 행정부의 가장 날카로운 이슈 중심 설계자라면, 보우트는 제도 권력의 가장 중대한 엔지니어다.
그 사실은 종종 예산관리국이 풍기는 지나치게 기술관료적인 분위기 때문에 가려진다. 일반 대중에게 OMB는 아직도 뒷방의 재정 관청, 즉 스프레드시트와 지출표와 추상적 절차를 다루는 장소처럼 들릴 수 있다. 그러나 실제로 OMB는 워싱턴에서 가장 강력한 통치 수단 가운데 하나다. 예산은 단지 우선순위를 기록하는 것이 아니라, 그것을 조직화한다. 자금 배분 승인, 지출 통제, 관리 지침, 규제 심사, 집행 지침은 모두 기관들이 무엇을 할 수 있는지, 얼마나 빨리 할 수 있는지, 어떤 제약 아래 움직여야 하는지를 결정한다. 관료제를 설득만 하려는 것이 아니라 훈육하려는 대통령제에서, OMB는 단순한 예산 사무국보다 훨씬 큰 존재가 된다. 그것은 하나의 지휘 노드가 된다.
보우트의 권력은 정확히 그 지점에 있다. 그는 단순한 공공재정 관리자가 아니다. 그는 행정적 힘의 전략가다. 그는 연방 관료제를 중립적 통치 도구가 아니라 쟁탈해야 할 지형, 즉 장악하고 방향을 돌리고 대통령 통제에 더 예리하게 종속시켜야 할 대상으로 보는 보수운동의 한 축에 속해 있다. 따라서 그의 중요성은 메시지보다 더 깊고, 예산보다 더 넓다. 그는 이념을 메커니즘에 연결한다. 그는 광범한 정치적 욕망을 관리기법, 행정구조, 그리고 국가에 대한 실질적 지렛대로 바꾼다.
밀러가 이 행정부의 가장 단단한 정책적 칼날을 제공한다면, 보우트는 그것의 운영 척추를 제공한다.
정책이 문서가 되는 곳
아무리 강력한 내부 핵심이라 해도 본능만으로 통치할 수는 없다. 정부는 텍스트로 움직인다. 초안, 메모, 법률 검토, 결재 경로, 서명, 집행 시간표, 예외조항 문구, 집행 지침이 필요하다. 조용한 문서기계야말로 현대 권력이 실제로 조립되는 곳이다.
그렇기 때문에 백악관 문서담당(Staff Secretary) 기능은 매우 중요하다. 그것은 행정부에서 가장 화려하지 않은 직책 가운데 하나이면서도 가장 중대한 직책 가운데 하나다. 중대한 대통령 행위는 문서를 통과해야 한다. 문서들은 서명되거나 발표되기 전에 작성되고, 수정되고, 조정되고, 결재를 받고, 순서가 정해진다. 강하게 통제된 백악관에서, 그러한 문서 흐름은 행정적 사소사가 아니다. 그것은 통치의 혈류 일부다. 누가 그것을 통제하느냐에 따라 무엇이 어떤 순서로, 어떤 문구로, 어떤 제도적 전제와 함께 대통령에게 최종 형태로 올라가는지가 달라진다.
백악관 법률고문실(White House Counsel’s Office) 역시 그에 못지않게 전략적 위치를 차지한다. 대통령 권한을 시험하고 확장하려는 데 헌신한 행정부에서, 법률 사슬은 정책이 만들어진 뒤 그것을 보호하는 것 이상을 한다. 그것은 정책이 굳어지기 전에 그것을 형성한다. 어떤 조치가 어디까지 갈 수 있는지, 어떤 법적 이론이 그것을 떠받칠 수 있는지, 어떤 형식이 그것을 가장 잘 방어할 수 있는지, 대통령제가 어느 정도의 소송 위험을 감수할 의사가 있는지를 결정한다. 여기서 법은 사후적으로 정치적 욕망에 씌워지는 포장지가 아니다. 그것은 설계 과정 자체의 일부다.
그 아래에는 더 넓은 법무부 법률 구조가 놓여 있다. 그곳에서 행정부의 야심은 공식적 논리와 법정 방어로 번역된다. 이것 역시 정책 공급사슬의 일부다. 법적 형식을 견디지 못하는 정치적 충동은 제스처로 남는다. 반대로 초안화되고, 방어되고, 유지될 수 있는 것은 실제 통치 행위가 된다.
이것이 바로 장관 중심의 피상적 정책 설명이 자주 왜곡적인 이유다. 장관이 연단에 서서 정책을 설명할 때쯤이면, 정말 중요한 일은 이미 다른 곳에서 끝나 있었을 수 있다. 초안을 다듬은 스태프 체인에서, 법적 이론을 고른 법률고문실에서, 방어 논리를 준비한 법무기구에서, 집행을 가능하게 만든 예산실에서, 그리고 경쟁하는 반대의견이 너무 늦게 도착하도록 만든 백악관의 접근 통제 체계에서 말이다.
인사는 통치의 무기다
그리고 나면 모든 대통령제가 언젠가는 마주치고, 본격적으로 통치하려는 대통령제라면 일찍 마주치는 질문이 도착한다. 도대체 누가 이 모든 것을 실제로 수행할 것인가.
공적 논의에서 인사는 종종 정부의 연성 조직처럼 취급된다. 후견, 이력관리, 정치적 보상의 문제쯤으로 여겨진다. 그러나 실제로 인사는 가장 단단한 권력 수단 가운데 하나다. 대통령은 추상적 선언으로 통치하지 않는다. 사람을 통해 통치한다. 모든 명령은 사무실, 하부 기관, 국(局), 집행 단위, 법률담당, 차관보, 일정 담당자, 일선 관리자들을 거쳐야 한다. 잘못된 사람들이 그 자리에 앉아 있으면 정책은 흐릿해지고, 느려지고, 조용히 변형된다. 올바른 사람들이 앉아 있으면, 그것은 단단해진다.
트럼프 2기 행정부는 이 점을 유난히 예리하게 이해하고 있는 듯하다. 인사 장치는 뒷방 업무가 아니다. 그것은 집행의 핵심 지렛대다. 임명, 심사, 충성도 검증, 내부 배치에 대한 통제는 어떤 수사보다 더 효과적으로 백악관의 설계를 각 부처 속으로 연장한다. 싸움은 단지 정부가 무엇을 말하느냐를 둘러싼 것이 아니다. 정부가 그것을 말할 때, 누가 그 국가 안에 살고 있느냐를 둘러싼 것이다.
이 지점에서 행정부의 상설 관료제에 대한 불신도 실제 작동으로 변한다. 이 행정부는 단지 위에서 행정국가를 지휘하려는 것이 아니다. 그 국가가 어떤 조건에서 반응하는지 자체를 바꾸려는 것이다. 그런 의미에서 인사는 정책의 부속물이 아니다. 정책이 오래가게 되는 방식 가운데 하나다.
토대를 미리 준비해 온 외부 세계
그 노력은 정부 내부에서만 시작되거나 끝나지 않는다. 트럼프의 두 번의 대통령직 사이 수년 동안, 더 넓은 미국우선주의 정책 세계는 주장만이 아니라 준비에도 투자해왔다. 정책 매뉴얼, 법률 전략, 초안 틀, 정권인수 계획, 인재 데이터베이스, 훈련 프로그램, 그리고 2기를 위한 통치 이론들이 그것이다. 그 목표는 단순히 미래 행정부를 밖에서 설득하는 것이 아니었다. 운동의 수사를 실제 집행 가능한 정부와 잇는 간극을 줄이는 것이었다.
그 외부 생태계에는 싱크탱크, 옹호단체, 법률 활동가, 기부자와 연결된 기관, 인사 네트워크, 메시지 증폭자들이 포함된다. 이들은 함께 1기 트럼프 행정부가 충분히 장악하지 못했던 문제를 풀려 했다. 즉, 다시 권력에 돌아올 때 이미 사용 가능한 부품들을 만들어 놓고 돌아오는 것이다.
그 영향력은 실제로 존재한다. 그러나 그것은 정확하게 서술되어야 한다. 이 외부 세계는 행정부의 주권적 두뇌가 아니다. 그것이 백악관 위에 떠 있는 숨은 최고사령부는 아니다. 그 역할은 그보다 더 실무적이며, 어쩌면 그래서 더 효과적이다. 그것은 선반을 채운다. 초안 개념, 법적 탄약, 후보군, 이념적 규율, 행정 스크립트를 공급한다. 재고를 준비한다.
그러나 정책이 대통령제의 공식 기계 안으로 들어오는 순간, 권력은 안쪽으로 이동한다. 여전히 결정적인 것은 백악관 중심 시스템이다. 외부 세계는 보급한다. 내부 정부가 선택하고, 다듬고, 발사한다.
숨은 저자들
그래서 트럼프 행정부 정책의 진짜 저자들은 언제나 마이크 앞에 서 있는 사람들이 아니다.
내각은 설명한다. 부처는 집행한다. 외부 네트워크는 준비하고, 고무하고, 증폭한다. 트럼프는 승인하고, 지시하고, 결정한다. 그러나 실제 설계 작업은 더 작은 통치 핵심에 집중되어 있다. 접근, 이념, 문안 작성, 법률, 예산, 인사가 하나의 운영체계로 융합되어 있는 백악관 중심의 기계다.
그 중심에는 스티븐 밀러와 러스 보우트가 서 있다. 한 사람은 이 행정부의 가장 단단한 정책 설계자이고, 다른 한 사람은 행정권력의 가장 중요한 엔지니어다. 그 둘의 주변에는 대통령 접근의 주변부를 지키는 수지 와일스, 정치적 전달 시스템을 관리하는 제임스 블레어, 의도를 서명 가능한 문장으로 바꾸는 스태프·법률 체인, 그리고 백악관의 통제를 각 부처와 기관 속 깊숙이 운반하는 인사 장치가 서 있다.
그것이 트럼프 워싱턴의 내부 정부다.
그것은 집단적 내각 정부가 아니다. 한 사람의 본능만을 둘러싼 즉흥성도 아니다. 그것은 처음 보기보다 더 규율되어 있고, 대중적 이미지보다 더 중앙집권적이며, 대통령의 의지가 미국 국가기계를 통해 더 멀리, 더 빠르게, 더 적은 제도적 방해 속에서 이동하도록 설계된 압축된 정책 기계다.
따라서 가장 드러나는 질문은 누가 이 행정부를 가장 크게 대변하느냐가 아니다. 무엇이 쓰일 수 있는지, 무엇이 결재될 수 있는지, 무엇이 자금을 받을 수 있는지, 무엇이 인사로 채워질 수 있는지, 그리고 무엇이 실제로 행해질 수 있는지를 누가 결정하느냐이다.
통치하는 사람들은 바로 그들이다.
그리고 트럼프의 워싱턴에서 가장 중요한 사람들도 바로 그들이다.
[원문] [American Power] The Hidden Architects of Trump’s Administration (The American Newspaper)
[번역] 챗GPT (사용 모델 = GPT-5.4 Thinking)
