[카테고리:] [기획특집] 통치 전략

워싱턴에서 헌법적 권한은 여전히 막강하다. 달라진 것은, 그 권한을 지속 가능하고 질서정연하며 널리 신뢰받는 통치로 바꿔내는 국가의 능력이다.

– 여유 없는 권력: 분열된 공화국 속 백악관
– 신뢰 이후의 통치: 제도적 긴장 속의 백악관
– 지휘의 한계: 분열의 시대, 미국 대통령 권력
– 권력 획득 이후, 통치의 난관

3월 중순에 이르자 백악관은 마치 여러 개의 위기를 동시에 다스리고 있는 듯한 모습이었다. 국토안보부(DHS) 셧다운은 두 번째 달로 접어들었고, 12만 명이 넘는 직원들이 무급 상태로 일하면서 공항 곳곳에 눈에 띄는 긴장을 낳았다. 연방준비제도는 전쟁발 에너지 변동성을 배경으로 회의를 열어 금리를 동결하면서도, 불확실성이 이례적으로 높은 수준에 머물고 있다고 경고했다. 여기에 연방 항소법원은 행정부의 포괄적 자금동결 조치를 대부분 막아선 하급심 판단을 대체로 유지했고, 그로써 행정권의 야심이 얼마나 신속하게 사법적 제약과 충돌하는지를 다시 한 번 드러냈다. 각각 따로 보면 이 사건들은 서로 다른 정책 파일에 속한다. 그러나 한데 묶어 보면, 그것들은 하나의 동일한 통치 조건을 말해준다. 2026년 미국에서 대통령직의 핵심 문제는 더 이상 단순히 권력을 획득하는 데 있지 않다. 그 권력을 실제로 작동하는 통치로 만드는 데 있다.

권력에 대한 오래된 관념

워싱턴은 여전히 더 단순한 이야기를 선호한다. 대통령은 선거에서 승리하고, 취임 선서를 하고, 충성스러운 부하들을 배치하고, 행정부를 지휘하며, 자신의 정당이 의회를 장악하면 정부 운영의 도구들을 온전히 손에 넣은 것으로 여겨진다. 이것은 권력에 관한 시민교과서식 서사다. 질서정연하고, 위계적이며, 안심을 주는 이야기다.

서류상으로 보면 트럼프 대통령은 대통령들이 바라는 것의 상당 부분을 갖고 있다. 공화당은 상원 53석을 보유하고 있다. 하원에서는 그 격차가 너무 좁아 거의 모든 중대한 표결이 지배의 시험이 아니라 규율의 시험이 된다. 이 숫자는 백악관에 실제 레버리지를 부여하지만, 실수할 여지는 거의 남기지 않는다. 대통령직은 야당의 반대는 견뎌낼 수 있어도, 자기 내부의 통치 연합이 취약해지는 상황은 훨씬 더 견디기 어렵다.

그러나 더 깊은 어려움은 의회의 숫자 너머에 있다. 형식적 통제는 더 이상 운용상의 지휘력을 보장하지 않는다. 미국은 단지 양극화된 나라가 아니다. 권력이 제도적으로 분산되어 있고, 권위에 대해 의심이 깊으며, 중앙집권적 지시에 점점 더 저항하는 나라다. 의회는 파벌화돼 있다. 주정부들은 적극적이다. 법원은 과거보다 더 이르고 더 공격적으로 개입한다. 미디어 체계는 파편화돼 있다. 그리고 대중은 국가 제도들에 기본적 신뢰를 부여하려는 의지를 꾸준히 잃어가고 있다. 2025년 말, 미국인 가운데 연방정부가 “항상” 또는 “대체로” 옳은 일을 한다고 믿는 비율은 17%에 그쳤다. 갤럽이 집계한 대중매체 신뢰도는 28%로 역대 최저였다. 이것은 단순한 분위기가 아니다. 하나의 통치 환경이다. 오늘의 백악관은 정당성 결핍 속에서 작동한다.

이 정당성의 결핍은 대통령의 성공이 무엇을 뜻하는지도 바꿔 놓는다. 과거의 정치 시대에는 정책 성과가 제도에 대한 신뢰를 보충해줄 수 있었다. 그러나 지금은 성과가 있는 조치조차 거의 즉각적으로 당파적 의심 속으로 분류된다. 미국인들은 더 이상 결과만을 두고 갈라지는 것이 아니다. 절차가 공정한지, 제도가 유능한지, 사실이 공유되고 있는지, 권위 그 자체가 복종할 가치가 있는지의 문제를 두고 갈라진다. 대통령직은 권력을 상실한 것이 아니다. 다만 권력이 행사되면 그것이 자연스럽게 정당한 것으로 인정될 것이라는 오래된 가정이 벗겨져 나갔다.

통치는 가능하지만 처벌도 가능한 경제

경제는 그러한 조건으로부터 벗어날 쉬운 피난처를 제공하지 않는다. 인플레이션은 둔화됐지만, 정치적으로 무해한 수준까지 내려온 것은 아니다. 2월까지 12개월 동안 소비자물가는 2.4% 상승했고, 근원물가는 2.5% 올랐다. 그러나 식품 가격은 3.1% 상승했다. 가계가 가장 즉각적으로 체감하는 항목들이 언제나 헤드라인 수치와 보조를 맞추는 것은 아니라는 사실을 다시 보여주는 수치다. 연방준비제도는 3월 회의 뒤 연방기금금리를 3.5%에서 3.75% 수준으로 유지하면서, 중동 사태가 미국 경제에 어떤 함의를 가질지 여전히 불확실하다고 분명히 밝혔다.

이것이야말로 대통령 정치를 가장 곤혹스럽게 만드는 종류의 경제다. 경제가 충분히 크게 무너져 경기침체라는 거친 명확성을 강요하지도 않는다. 그렇다고 충분히 편안해서 백악관이 체감 경기호황의 혜택을 누릴 수도 없다. 말하자면, 안도감이 유예된 경제다. 미국인들은 거시경제 총량지표 속에서 살지 않는다. 그들은 가계 산술의 반복되는 훈련 속에서 산다. 월세나 주택담보대출 상환액, 식료품비, 자동차 보험료, 공공요금, 부채 상환, 주유비 같은 것들 말이다. 대통령직은 통계적으로 정당하게 “인플레이션이 진정되고 있다”고 주장할 수 있다. 그러나 유권자들은 여전히 일상 자체가 너무 비싸다고 느낄 수 있다.

그리고 지정학이 전략이 아니라 가격으로 도착한다. 해외 전쟁과 국내 불안 사이의 거리는 급격히 좁아졌다. 에너지 충격은 이제 금융시장 기대, 휘발유 가격, 소비자 심리를 통해 잔혹할 정도로 빠르게 이동한다. 현대의 백악관은 과거 행정부들이 흔히 했듯이 외교정책과 국내 통치를 별개의 칸으로 구획할 수 없다. 외부의 위기는 곧바로 가계의 이야기이기도 하다.

국가역량이라는 침묵의 질문

경제가 문제의 한쪽 면이라면, 행정역량은 다른 한쪽 면이다. 로이터는 이번 달 연방 민간 공무원 수가 2024년 9월부터 2026년 1월 사이 12% 줄었다고 보도했다. 현대 행정국가를 비판하는 이들에게 이것은 지연된 교정처럼 보일 수 있다. 그러나 통치의 기계적 작동에 관심이 있는 이들에게 그것은 더 불안한 질문을 던진다. 대통령직은 국가로부터 어느 정도까지 역량을 제거할 수 있으며, 그 전에 자기 자신의 결정을 집행하는 수단까지 약화시키기 시작하지는 않는가.

정부는 수사를 견딜 수 있다. 당파적 분노도 견딜 수 있다. 심지어 스캔들도 견딜 수 있다. 그러나 정부가 견디기 어려운 것은 공적 권위의 일상적 전달에서 나타나는 눈에 띄는 기능장애다. 복지 지급이 멈추고, 보조금이 걸리고, 점검이 미뤄지고, 조달이 느려지고, 소송이 늘어나고, 적체가 심화되고, 공항이 혼란에 빠질 때, 대중은 정책 엘리트들보다 훨씬 더 빨리 하나의 결론에 도달한다. 아무도 상황을 장악하고 있는 것처럼 보이지 않는다는 것이다. 질서, 유능함, 단호한 통치를 내세워 선거를 치른 대통령들에게 이 인식은 특히 치명적이다. 강함을 약속할수록 표류의 대가는 더 커진다.

이민 문제는 이 모순을 특히 선명하게 드러낸다. 행정부는 남서부 국경에서의 운용 개선 근거를 제시할 수 있다. 국토안보부는 2월에 1월 국경 체포 건수가 6,073건으로 떨어졌으며, 국경순찰대의 ‘석방 제로’가 9개월 연속 이어졌다고 밝혔다. 그러나 미국에서 이민은 결코 순수한 운영상의 문제만이 아니다. 그것은 동시에 법 집행, 적법성, 제도적 지속가능성, 시민권적 정당성의 문제다. 현재의 DHS 셧다운은 이 긴장을 적나라하게 노출시켰다. 국경에서 더 강한 통제를 주장하는 정부가, 바로 그 통제를 책임지는 부처 내부에서는 극심한 압박을 받고 있고, 직원들은 무급 상태이며, 기능은 눈에 띄게 긴장하고 있고, 정치적 지지는 흔들리고 있는 것이다.

가처분 통치의 시대

법원은 더 이상 멀리 떨어진 헌법적 안전장치가 아니라, 일상적 통치의 즉각적 행위자가 되었다. 제1연방순회항소법원이 행정부의 포괄적 자금동결 조치를 막아선 하급심 결정을 대부분 유지한 것은, 단지 백악관의 한 정책 추진을 제약했기 때문만이 아니라는 점에서 중요했다. 그것은 행정권의 새로운 작동 현실을 보여주었기 때문에 중요했다. 대담함만으로는 더 이상 충분하지 않다. 행정 조치는 사법심사를 견딜 만큼 좁게 설계돼 있어야 하고, 기록상 충분히 이유가 제시돼 있어야 하며, 법률의 경계 안에 정밀하게 들어맞아야 한다.

이전의 대통령들은 흔히 소송을 사후적으로 관리하면 되는 골칫거리쯤으로 여겼다. 정치적 조치가 일단 취해진 뒤 처리하면 되는 문제였던 것이다. 그러나 이제 그것은 더 이상 가능하지 않다. 오늘의 미국 체제에서 법적 지속가능성은 처음부터 정책 설계의 일부가 되었다. 행정권은 여전히 막강하게 중요하다. 다만 그것은 과거 세대의 백악관 전략가들이 반드시 핵심 문제로 다루지 않아도 되었던 수준의 법률적 정밀성을 갖춘 채 행사돼야 한다.

연방주의는 이러한 압박을 더욱 강화한다. 멀티스테이트에 따르면 2026년 현재 39개 주가 단일 정당 트리펙타 체제 아래 있다. 이 가운데 23개는 공화당, 16개는 민주당 트리펙타다. 이는 미국의 상당 부분이 자신들만의 야심, 서사, 법률 전략을 가진 주 단위의 당파적 지휘체계에 의해 통치되고 있음을 뜻한다. 주지사와 주 법무장관들은 더 이상 단지 연방 우선순위를 집행하는 존재가 아니다. 그들은 그것에 도전하고, 증폭시키고, 지연시키고, 법정으로 끌고 간다. 따라서 백악관은 부처와 법률만을 통해 통치할 수 없다. 끊임없이 변하는 주별 동맹, 주별 적대세력, 주 단위 거부 지점의 지도를 통해서도 통치해야 한다.

누수가 발생하는 시대의 대통령직

이것이 오늘날 대통령 권력이 동시에 압도적이면서도 불충분하게 느껴지는 이유다. 대통령직은 여전히 가시성, 의제설정 능력, 헌법적 도달 범위에서 독보적이다. 그것은 하루 오후 만에 시장을 움직이고, 뉴스 사이클을 장악하고, 규제 우선순위를 정하고, 나라의 정서적 기압계를 바꿀 수 있다. 그러나 그 대통령직을 둘러싼 체제는 점점 더 조정하기 어렵고, 점점 더 쉽게 복종하지 않는다. 의회는 팽팽하다. 정부기관들은 압박받고 있다. 주정부들은 강경하다. 법원은 단호하다. 신뢰는 얇다. 외부 충격은 관료체제가 흡수할 수 있는 속도보다 빠르게 도착한다.

그 결과, 대통령직은 여전히 명령하지만, 누수가 발생하는 체계를 통해 명령하게 된다. 이 누수성은 현대 통치를 특징지어 온 과잉행동과 표류의 반복적 패턴을 설명해준다. 제도적 마찰에 직면하면, 유혹은 넓고 빠르며 극적으로 움직이는 것이다. 적어도 백악관이 여전히 국가생활의 중심축임을 증명하기 위해서라도 그렇게 하려는 유혹이다. 그러나 넓은 조치는 흔히 가장 쉽게 가처분 결정을 당하고, 극적인 조치는 제도화하기 가장 어렵다. 반대로 또 다른 유혹은, 신중함이 지나쳐 결국 무기력으로 굳어지는 것이다. 현대 대통령직은 이 두 실패 사이에서 불안하게 살아간다.

강함의 진짜 척도

결국 백악관 앞에 놓인 시험은, 선거 승리나 메시지 관리만으로는 충족될 수 없는 더 어려운 것이다. 문제는 대통령직이 여전히 권력을 보유하고 있느냐가 아니다. 그것은 분명히 보유하고 있다. 문제는 그 헌법적 권위를 지속 가능한 무엇으로 바꿀 수 있느냐이다. 즉, 합법적 집행, 행정적 유능함, 정치적 이해 가능성, 그리고 다음 소송과 다음 예산 싸움, 다음 외부 충격, 다음 대중 인내의 붕괴까지 견뎌내는 제도적 통제 말이다.

이처럼 분열된 공화국에서, 그것이야말로 대통령직에 남아 있는 유일하게 지속 가능한 강함의 형태일지 모른다. 이런 시대의 중대한 대통령직은 결국 자신이 서명한 행정명령의 수, 수사의 날카로움, 대결의 속도로 평가되지 않을 것이다. 그것은 더 어렵고, 더 오래 남는 기준으로 평가될 것이다. 곧, 점점 더 제도를 불신하고, 권력을 분산시키며, 눈에 띄는 실패를 거의 즉각적으로 처벌하는 나라에서, 헌법 질서를 훼손하지 않으면서도 미국 국가기구를 압박 속에서 작동하게 만들 수 있었는가 하는 기준이다. 이것이 2026년 백악관의 진짜 이야기다. 권력을 얻는 일은 더 쉬운 부분이었다. 그 권력으로 통치하는 일이 시험이다.

[원문] [Governance Strategy] The Presidency and the Fraying of Command (The American Newspaper)

[번역] 챗GPT (사용 모델 = GPT-5.4 Thinking)